I. Störerauswahl
Unproblematisch sind die Fälle, in denen die Polizeibehörde aus gefahrenabwehrrechtlichen Spezialgesetzen vorgeht, wie zum Beispiel § 4 BBodSchG. Ebenso sind Konstellationen unbedenklich in denen polizeiliche Standardmaßnahmen vorgenommen werden. Diese Normen legen den Kreis derjenigen Personen fest, gegen die vorgegangen werden muss. Dementsprechend können nur die dort genannten Adressaten mit einer derartigen Maßnahme überzogen werden.
Jedoch gibt es auch Befugnisnormen, die keine Aussage dazu treffen, wer Adressat einer solchen Maßnahme sein soll. Insbesondere gilt das für die polizeilichen Generalklauseln. In diesen Fällen sind die begrenzenden Vorschriften über die Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeit heranzuziehen.
Nach diesen Vorschriften kommen verschiedene Personen als Störer in Betracht, gegen die vorgegangen werden kann.
II. Verhaltensstörer
Zum einen gibt es die sogenannten Verhaltensstörer.
Definition: Dieser Störertyp ist polizeirechtlich verantwortlich, weil er mit seinem Verhalten die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht oder stört.
Auch in diese Kategorie einzuordnen, sind diejenigen Personen, die eine Zusatzverantwortlichkeit trifft. Das sind solche Personen, denen das Verhalten einer anderen Person zugerechnet wird. Ansatzpunkt der Zurechnung kann eine bestehende Aufsichtspflicht sein. Auch wird das Verhalten von Personen zugerechnet, die zu einer Verrichtung bestellt sind und während der Ausübung der Verrichtung eine Gefahr verursacht haben.
III. Zustandsstörer
Neben den Verhaltensstörern gibt es die Zustandsstörer.
Definition: Zustandsstörer sind für eine gefahrenverursachende Sache verantwortlich und werden deshalb in Anspruch genommen.
Die Verantwortlichkeit für die Sache kann sich aus Eigentum oder aus der tatsächlichen Sachherrschaft ergeben. Auch die Verantwortlichkeit für Tiere ist hiervon umfasst. Auf ein Verschulden kommt es nicht an.
IV. Nichtstörer
Schließlich gibt es den Nichtstörer. Wie sein Name schon verrät, ist diese Person für eine vorhandene Störung nicht verantwortlich. Deshalb darf gegen eine solche Person nur ganz ausnahmsweise vorgegangen werden, wenn ein Vorgehen gegen einen Störer nicht möglich ist oder es keinen Störer gibt. Die genauen Voraussetzungen sind gesetzlich abschließend geregelt.
V. Personen und Personengruppen
Nach dem nun geklärt ist, welche Störer es gibt, stellt sich die Frage wer überhaupt Störer sein kann. Als solche kommen grundsätzlich natürliche Personen in Betracht. Probleme ergeben sich dann, wenn die Person nicht verwaltungsverfahrensrechtlich handlungsfähig im Sinne des § 12 VwVfG ist. Bei unaufschiebbaren polizeilichen Maßnahmen kann wohl aber auch gegen diese Personen vorgegangen werden. Die rechtliche Begründung ist jedoch umstritten.
Auch können juristische Personen des Privatrechts als Störer in Verantwortung genommen werden.
Ob juristische Personen des öffentlichen Rechts polizeipflichtig sein können, ist umstritten. Dafür spräche, dass auch Hoheitsträger die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht gefährden dürfen. Andererseits gibt das Grundgesetz eine klare Kompetenzordnung vor, sodass die Gefahrenabwehrbehörde nicht in den Kompetenzbereich einer anderen Behörde eingreifen darf. Generell können juristische Personen des öffentlichen Rechts aber wohl polizeipflichtig sein. Es sind jedoch solche Maßnahmen untersagt, durch die die andere Behörde in ihrer verfassungsrechtlich eingeräumten hoheitlichen Tätigkeit behindert wird [BVerwGE 29, 52, 59].
VI. Störermehrheit
Probleme ergeben sich, wenn eine Störermehrheit besteht. Diese besteht dann, wenn mehre Personen für eine Gefahr verantwortlich sind. So können Verhaltensstörer und Zustandsstörer aufeinander treffen. Es sind aber auch Fälle denkbar, bei denen es mehrere Zustandsstörer oder mehrere Verhaltensstörer gibt. In diesen Konstellationen stellt sich die nicht immer einfache Frage, gegen welchen Störer Maßnahmen ergriffen werden sollen.
VII. Pflichtgemäßes Ermessen
Bei der Auswahl eines Störers unter mehreren kommt der Behörde ein Ermessen zu, welchen Verantwortlichen sie zur Gefahrenabwehr heranzieht. Man spricht insoweit von einem Auswahlermessen. Grundsätzlich kann die Behörde jeden Störer für sich oder mehrere nebeneinander in Anspruch nehmen.
Das Auswahlermessen wird von der Frage geleitet, welches Vorgehen am effektivsten zur Gefahrenabwehr ist und den geringstmöglichen Eingriff darstellt. Danach hat die Behörde grundsätzlich gegen den Störer vorzugehen, der die Gefahrenlage am schnellsten und wirksamsten beseitigen kann. Sind mehrere Störer gleich geeignet, sind Überlegungen zu der Verhältnismäßigkeit anzustellen, also zu Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit.
IIX. Rechtsfolgen einer fehlerhaften Störerauswahl
Hat die Behörde bei der Störerauswahl ermessensfehlerhaft gehandelt, führt dies zur Rechtswidrigkeit der Maßnahme. Je nach dem, was der fehlerhaft in Anspruch genommene in einer Klage begehrt, kann ein Aufhebungs-, Vollzugsfolgenbeseitigungs- oder Feststellungsanspruch begründet sein. Ein Ermessensfehler liegt zum Beispiel dann vor, wenn die Behörde nicht erkannt hat, dass mehrere Störer hätten in Anspruch genommen werden können.
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