I. Die Zusammenarbeit auf kommunaler Ebene
Geht es um die Zusammenarbeit auf kommunaler Ebene, kann man zwischen Arbeitsgemeinschaften, Zweckverbänden und öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen unterscheiden.
1. Arbeitsgemeinschaften
Mithilfe eines öffentlich-rechtlichen Vertrages kann eine kommunale Arbeitsgemeinschaft geschaffen werden. Eine Übertragung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und Befugnisse auf diese ist allerdings nicht möglich. Genauso ist sie nicht in der Lage, bindende Beschlüsse zu verabschieden. Demnach handelt es sich um eine lose Form der Zusammenarbeit.
2. Zweckverbände
Ein Zweckverband ist dagegen eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Seine Organe sind die Verbandsversammlung und der Verbandsvorsteher.
Der Zweckverband entsteht ebenfalls auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gemäß § 54 S. 1 VwVfG. Beteiligt sind Gemeinden, Kreise und unter Umständen auch privatwirtschaftliche Akteure. Aus dem Gründungsvertrag geht die Satzung des Zweckverbandes hervor, wenn die Organe seiner Mitglieder zugestimmt haben. Zusätzlich ist noch die Genehmigung der zuständigen Aufsichtsbehörde erforderlich.
Anstelle der Mitgliedskommunen erlässt der Zweckverband Verwaltungsakte und Satzungen. Die Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 II kommt ihm jedoch nicht zugute.
3. Öffentlich-rechtliche Vereinbarungen
Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung ist keine Institution. Sie wird aber auch durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag gemäß § 54 S. 1 VwVfG geschlossen. Die Vereinbarung kann zum einen dadurch gekennzeichnet sein, dass einem der Beteiligten die Zuständigkeit für Aufgaben anderer Beteiligter übertragen wird. Dies wird als delegierende Vereinbarung bezeichnet. Ist dagegen vorgesehen, dass ein Beteiligter die Durchführung dieser Aufgaben für die anderen übernimmt, spricht man von einer mandatierenden Vereinbarung.
II. Die Gemeindeverbände
Von den genannten Formen der Zusammenarbeit sind die Gemeindeverbände abzugrenzen.
1. Die Gesamtgemeinde
In vielen Bundesländern ist die Einrichtung sogenannter Gesamtgemeinden vorgesehen. Aufgaben werden ihnen über das Landesrecht bzw. die beteiligten Gemeinden übertragen. Mit der Gesamtgemeinde wird das Ziel verfolgt, den Bestand kleiner Gemeinden zu sichern, aber dennoch die ordnungsgemäße Bewältigung vielschichtiger Aufgaben zu gewährleisten. Ihr selbst kommt dabei nicht die kommunale Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 II GG zugute, sondern nur den ihr angehörenden Gemeinden.
Je nach Bundesland gibt es verschiedene Konzepte der Gesamtgemeinde. In Baden-Württemberg und Hessen existiert beispielsweise der Gemeindeverwaltungsverband, in Mecklenburg-Vorpommern das Amt und in Thüringen die Verwaltungsgemeinschaft.
2. Höhere Kommunalverbände
Die höheren Kommunalverbände erfordern eine spezialgesetzliche Grundlage. Sie übernehmen beispielsweise Aufgaben im kulturellen oder im sozialen Bereich. Ein wichtiges Beispiel ist der Landschaftsverband Rheinland.
3. Die Landkreise
Die Landkreise sind in den Landkreisordnungen der Bundesländer geregelt. Sie sind Gebietskörperschaften und damit juristische Personen des öffentlichen Rechts. Somit können sie Träger von Rechten und Pflichten sein.
Auch den Landkreisen kommt (ebenso wie den Gemeinden) eine Selbstverwaltungsgarantie zu. Dies ergibt sich aus Art. 28 II 2 GG:
Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung.
Diese Garantie ist aber insgesamt nicht so weitreichend wie diejenige der Gemeinden, da sie nur innerhalb des gesetzlichen Aufgabenbereiches des Kreises und nach den gesetzlichen Vorgaben besteht. Der Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie lässt sich aber in eine Rechtssubjektsgarantie und eine institutionelle Garantie aufspalten.
Mit der Rechtssubjektsgarantie ist gemeint, dass die Institution Landkreis als solche nicht abgeschafft werden darf. Dies ergibt sich aus Art. 28 I 2 GG, wonach das Volk in den Kreisen eine Vertretung haben muss, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Die Landkreise werden also als Gemeindeverbände im Sinne des Art. 28 II 2 GG betrachtet. Dies lässt aber die Möglichkeit unberührt, einzelne Landkreise abzuschaffen oder generell die Institution Landkreis anders auszugestalten.
Die institutionelle Garantie meint, dass die Landkreise die ihnen zugeschriebenen Aufgaben eigenverantwortlich erfüllen können. Zu beachten ist dabei allerdings, dass es keine bestimmten Aufgaben gibt, die von vornherein den Landkreisen zugewiesen sind. Wird ihnen also eine solche entzogen, können sie sich dagegen nicht einfach mit der Behauptung wehren, dass sie in ihrem Recht auf Selbstverwaltung betroffen sind. Stattdessen gewährleistet die institutionelle Garantie nur, dass den Kreisen ein gewisses Maß an Aufgaben zugewiesen wird.
Der Landkreis verfügt außerdem über mehrere Organe:
a) Kreistag und Kreisausschuss
Die Einwohner der Gemeinden, die zum Landkreis gehören, wählen den Kreistag. Er trifft die wesentlichen Entscheidungen für den Kreis und bestimmt die Leitlinien der Kreisverwaltung, sofern keine entgegenstehende gesetzliche Zuweisung besteht. Zugunsten des Kreistages besteht eine Kompetenzvermutung.
In zahlreichen Bundesländern existiert zusätzlich der sogenannte Kreisausschuss, der aus dem Kreistag heraus gewählt wird. Seine Position variiert von Bundesland zu Bundesland. So steht er teilweise gleichberechtigt neben dem Kreistag, andernorts ist er nur ein Ausschuss desselben.
b) Landrat
Der Landrat ist der Leiter der Kreisverwaltung. Mit Ausnahme einiger weniger Bundesländer wird er durch Direktwahl gewählt.
Den Landkreisen kommen unterschiedliche Aufgaben zu, wobei beispielsweise in Baden-Württemberg zwischen originären Kreisaufgaben sowie Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben unterschieden wird.
Die originären Kreisaufgaben beziehen sich auf Sachverhalte, die für die Arbeit und den Fortbestand des Kreises essentiell sind. Ein Beispiel ist die Verwaltung der finanziellen Mittel.
Ergänzungsaufgaben übernehmen die Kreise dort, wo einzelne Gemeinden nicht im Stande sind, das Verlangte zu leisten. Ausgleichsaufgaben betreffen dagegen den Fall, dass der Landkreis zugunsten schwächerer Gemeinden tätig wird. Dies dient der Gewährleistung der Gleichartigkeit der Lebensverhältnisse. Dabei ist zu beachten, dass die Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben nach wie vor in den Kompetenzbereich der Gemeinde fallen.
Ist nicht klar, ob eine Aufgabe der Gemeinde oder dem Kreis obliegt, kann darüber auf Grundlage der Kosten bzw. des Schwerpunktes entschieden werden. Ist auch danach keine Entscheidung möglich, ist grundsätzlich die Gemeinde zuständig (Art. 28 II 1 GG).
Daneben kann man bei den Aufgaben der Landkreise unterscheiden zwischen Selbstverwaltungsaufgaben, weisungsfreien Aufgaben bzw. Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auf der einen und Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises bzw. Weisungsaufgaben auf der anderen Seite.
